安全與反壟斷審查：中企海外并購(gòu)兩道坎

（原標(biāo)題：安全與反壟斷審查：中企海外并購(gòu)兩道坎）

近日，中國(guó)福建宏芯基金（下稱“福建宏芯”）對(duì)德國(guó)芯片設(shè)備制造商愛(ài)思強(qiáng)（Aixtron）的擬議收購(gòu)，在已獲得許可的情況下又被德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部宣布重啟調(diào)查程序，引發(fā)熱議。同月，歐盟委員會(huì)宣布就中國(guó)化工集團(tuán)（下稱“中化”）對(duì)瑞士農(nóng)藥種子集團(tuán)先正達(dá)（Syngenta）的擬議收購(gòu)案進(jìn)行深入調(diào)查，并計(jì)劃于明年3月份做出決定。中國(guó)企業(yè)在歐洲的并購(gòu)相繼受到來(lái)自歐盟及其成員國(guó)層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)的干預(yù)。對(duì)此，中企一方面需要正確認(rèn)識(shí)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于并購(gòu)的審查，另一方面應(yīng)做好充分應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

安全審查標(biāo)準(zhǔn)的模糊性加劇并購(gòu)結(jié)果的不確定性

上述兩起并購(gòu)案雖然涉及的領(lǐng)域和具體情形有所不同，但卻具有極強(qiáng)的典型性，體現(xiàn)了中企在海外并購(gòu)過(guò)程中遇到的最突出問(wèn)題。

據(jù)媒體報(bào)道，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部國(guó)務(wù)秘書(shū)馬赫尼格(MatthiasMachnig)在接受德國(guó)《明鏡周刊》采訪時(shí)表示，重啟審查程序的原因是德國(guó)政府收到了某些“與安全相關(guān)的消息”，但他拒絕透露更多信息，且不論德國(guó)政府如何收到“消息”以及是否有美國(guó)從中作梗，僅就原因本身而言，如果確系與安全有關(guān)，那么這又成為一起受到“安全審查”機(jī)制阻卻的中企海外并購(gòu)案例。

所謂安全審查，即一國(guó)為了保護(hù)本國(guó)國(guó)家安全利益不受損害或者威脅對(duì)外資準(zhǔn)入進(jìn)行審查的制度。雖然投資自由化一直是西方各國(guó)外資政策的核心價(jià)值，但“9·11”事件之后，來(lái)自中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家國(guó)有背景投資者的出現(xiàn)以及基于戰(zhàn)略資源、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和就業(yè)的考慮，使得西方國(guó)家開(kāi)始日益關(guān)注外資并購(gòu)中的國(guó)家安全利益保障問(wèn)題。美、加、德、法、澳、俄等國(guó)相繼通過(guò)立法確立外資并購(gòu)的安全審查機(jī)制。

德國(guó)對(duì)外資并購(gòu)的安全審查制度可以追溯至2004年的《對(duì)外貿(mào)易和支付法》。受到美國(guó)國(guó)家安全審查立法的影響，德國(guó)于2009年通過(guò)修訂《對(duì)外貿(mào)易和支付法》及《對(duì)外貿(mào)易和支付條例》進(jìn)一步明確了對(duì)外資并購(gòu)安全審查的范圍和程度。根據(jù)法律規(guī)定，德國(guó)政府可以基于“公共政策與安全”考量將并購(gòu)案納入審查范圍以及做出禁止決定，且審查對(duì)象由原來(lái)的軍工等特定敏感領(lǐng)域擴(kuò)展到所有行業(yè)領(lǐng)域。

從程序上看，德國(guó)政府目前對(duì)于福建宏芯與愛(ài)思強(qiáng)并購(gòu)案的審查只是第一步。該項(xiàng)收購(gòu)最終是否會(huì)被禁止要看其是否危及德國(guó)的“公共政策與安全”。然而，從內(nèi)容上講，所謂“公共政策與安全”在成員國(guó)國(guó)內(nèi)法及歐盟法層面都沒(méi)有清晰明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，這無(wú)疑增加了并購(gòu)結(jié)果的不確定性。實(shí)際上，包括美國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家對(duì)于國(guó)家安全的界定都具有模糊性。這是國(guó)家利益導(dǎo)向使然，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有對(duì)并購(gòu)生殺予奪大權(quán)的根本原因。

反壟斷審查結(jié)果取決于嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)與法律分析

如果說(shuō)德國(guó)政府對(duì)于福建宏芯與愛(ài)思強(qiáng)并購(gòu)案的安全審查因其標(biāo)準(zhǔn)虛無(wú)縹緲或撲朔迷離而結(jié)果難測(cè)，那么，歐盟委員會(huì)對(duì)于中化與先正達(dá)并購(gòu)案的反壟斷審查則相對(duì)具象。反壟斷審查已經(jīng)成為中企海外并購(gòu)遇阻的第二大原因。

根據(jù)歐盟委員會(huì)10月28日發(fā)布的通訊，委員會(huì)已經(jīng)開(kāi)啟深入調(diào)查以評(píng)估中化對(duì)先正達(dá)的收購(gòu)符合《歐盟并購(gòu)條例》。委員會(huì)將評(píng)估這項(xiàng)交易是否會(huì)消除農(nóng)作物保護(hù)產(chǎn)品領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)以及減少某些輸入歐盟的化工產(chǎn)品的供給。歐盟委員會(huì)擔(dān)憂，擬議并購(gòu)會(huì)導(dǎo)致歐盟競(jìng)爭(zhēng)法所禁止的經(jīng)營(yíng)者集中，從而致使相關(guān)市場(chǎng)產(chǎn)品價(jià)格上漲或者減少農(nóng)民的選擇。除此之外，由于雙方所供應(yīng)的活性成分是其他生產(chǎn)商生產(chǎn)農(nóng)作物保護(hù)產(chǎn)品的關(guān)鍵化學(xué)原料，對(duì)本案的深度調(diào)查還將核實(shí)并購(gòu)是否將對(duì)這種活性成分的供應(yīng)產(chǎn)生消極影響。

從程序上看，歐盟委員會(huì)在9月23日收到該項(xiàng)收購(gòu)的通知。委員會(huì)將有90個(gè)工作日的時(shí)間（截至2017年3月15日）做出決定。從理論上講，啟動(dòng)深入調(diào)查并非對(duì)最終結(jié)果的預(yù)判。歐盟委員會(huì)公布的通訊顯示，鑒于中化與先正達(dá)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全球性，其正在與美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、巴西及加拿大的反壟斷機(jī)構(gòu)展開(kāi)密切合作。

由此可見(jiàn)，反壟斷審查的內(nèi)容更為具體。

從國(guó)內(nèi)法的角度看，不論是國(guó)家安全審查還是反壟斷審查都是東道國(guó)（地區(qū)）法律賦予政府的權(quán)力。從國(guó)際法的角度看，這兩項(xiàng)審查一般都是投資條約中政府對(duì)外資市場(chǎng)準(zhǔn)入干預(yù)限制的例外。只不過(guò)在一些投資自由化程度較高的國(guó)家（地區(qū)），國(guó)家安全審查與反壟斷審查難免會(huì)被解讀為“以行使審查權(quán)力為名行保護(hù)主義之實(shí)”。尤其當(dāng)這種審查集中針對(duì)來(lái)自某個(gè)特定國(guó)家（地區(qū)）的投資者時(shí)，并購(gòu)審查的動(dòng)機(jī)和原因更容易引發(fā)質(zhì)疑。

需加強(qiáng)自身能力建設(shè)

根據(jù)商務(wù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家外匯管理局發(fā)布的《2015年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國(guó)2015年對(duì)外投資累計(jì)1456.7億美元，實(shí)際使用外資金額1356億美元，正式成為資本的對(duì)外輸出國(guó)。中國(guó)企業(yè)2015年共實(shí)施對(duì)外投資并購(gòu)579起，涉及62個(gè)國(guó)家和地區(qū)，實(shí)際交易金額544.4億美元，其中直接投資372.8億美元，占68.5%；境外融資171.6億美元，占31.5%，并購(gòu)領(lǐng)域涉及制造業(yè)、信息傳輸/軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、采礦業(yè)、文化/體育和娛樂(lè)業(yè)等18個(gè)行業(yè)大類。

由此可見(jiàn)，中國(guó)企業(yè)已經(jīng)成為國(guó)際并購(gòu)市場(chǎng)的主角。在并購(gòu)領(lǐng)域逐漸從傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)向信息傳輸/軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)的情形下，未來(lái)中企海外并購(gòu)勢(shì)必遭遇更頻繁和密集的審查。對(duì)此，中企應(yīng)當(dāng)做好充分應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

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