證監(jiān)會(huì)鋪路注冊(cè)制 IPO發(fā)審新政全解讀

注冊(cè)制改革漸行漸近。

繼11月6日證監(jiān)會(huì)公布《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法（征求意見稿）》之后，11月27日，證監(jiān)會(huì)制定并發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)行審核權(quán)力運(yùn)行的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），從9個(gè)方面規(guī)范發(fā)行審核權(quán)力運(yùn)行。

證監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人張曉軍27日在發(fā)布會(huì)上表示，“這次出臺(tái)的意見，是我們對(duì)發(fā)行審核權(quán)力運(yùn)行過程中可能存在權(quán)力尋租和腐敗風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)和環(huán)節(jié)進(jìn)行全面梳理排查的基礎(chǔ)上，采取的有針對(duì)性的完善和改進(jìn)措施?！?/p>

“《意見》的出臺(tái)就是逐步向注冊(cè)制靠攏。反腐倡廉、壓縮權(quán)力的尋租空間是需要注冊(cè)制改革來解決；而注冊(cè)制改革又是證監(jiān)會(huì)既定的工作任務(wù)，所以‘反腐和注冊(cè)制改革’其實(shí)是一個(gè)事情?！蔽錆h科技大學(xué)教授董登新接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)對(duì)此解讀，IPO注冊(cè)制是市場(chǎng)化、法治化精神的集中體現(xiàn)，是A股依法治市的最關(guān)鍵一步。同時(shí)，注冊(cè)制將淡化行政審批、放松行政管制，有利于消除權(quán)力尋租與腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

簡(jiǎn)政放權(quán)、以信披為中心

張曉軍27日在證監(jiān)會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上表示，股票發(fā)行上市是企業(yè)直接融資的主要方式。我國(guó)股票市場(chǎng)建立20余年來，共有2800家公司通過發(fā)行上市融資累計(jì)超過7.5萬(wàn)億元。在現(xiàn)行法律制度下，監(jiān)管機(jī)關(guān)承擔(dān)著《證券法》賦予的核準(zhǔn)責(zé)任，需要對(duì)企業(yè)是否符合法定發(fā)行條件和信息披露要求進(jìn)行專業(yè)分析和主觀判斷。

具體來看，《意見》的第一點(diǎn)主要內(nèi)容是貫徹簡(jiǎn)政放權(quán)和以信息披露為中心工作要求，針對(duì)現(xiàn)行發(fā)行條件過多過寬問題，研究取消《證券法》明確規(guī)定之外的首發(fā)和再融資發(fā)行條件，調(diào)整為通過信息披露方式落實(shí)監(jiān)管要求，壓縮審核權(quán)力項(xiàng)目和內(nèi)容，從源頭上減少尋租空間。

“取消《證券法》明確規(guī)定之外的首發(fā)和再融資發(fā)行條件就是遵循法律的基本門檻，去除額外門檻；簡(jiǎn)政放權(quán)和注重信披，也意味著券商、律所等中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任會(huì)更重?！鄙虾１镜匾晃毁Y深投行人士接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，從《意見》的第二、四點(diǎn)也可看出監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變，對(duì)業(yè)內(nèi)關(guān)注的“審核標(biāo)準(zhǔn)不透明”以及復(fù)雜疑難等進(jìn)行著手解決。

如《意見》第二點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，將對(duì)過往的審核標(biāo)準(zhǔn)和典型案例進(jìn)行歸納整理，成熟一批公布一批，成熟一項(xiàng)公布一項(xiàng)，切實(shí)提高審核標(biāo)準(zhǔn)透明度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督；又如第四點(diǎn)，對(duì)發(fā)行審核中遇到的復(fù)雜疑難和重大無先例問題，明確提請(qǐng)專題會(huì)議決策的程序要求，有效杜絕個(gè)人因素對(duì)問題定性和審核進(jìn)程的影響。

董登新認(rèn)為，監(jiān)管者淡化IPO行政審批后，注冊(cè)制改革的要求即是讓作為證券中介的證券公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所及相關(guān)簽字人對(duì)IPO造假承擔(dān)連帶法律責(zé)任。這一法律的威懾力，會(huì)促使證券中介誠(chéng)實(shí)守信、勤勉盡責(zé)，恪守職業(yè)道德準(zhǔn)則，遵守業(yè)務(wù)規(guī)則和行業(yè)規(guī)范，不因商業(yè)利益而迎合或唆使發(fā)行人造假，確保IPO信息披露的真實(shí)性和完整性。

“在注冊(cè)制背景下，監(jiān)管者的工作重心將從IPO審核轉(zhuǎn)向市場(chǎng)監(jiān)管?！倍切屡袛啵唧w包括三個(gè)方面的職責(zé)：第一，加大對(duì)發(fā)行人和上市公司的信息披露監(jiān)管；第二，加大對(duì)證券中介行為規(guī)范的監(jiān)管；第三，嚴(yán)查嚴(yán)打證券違法犯罪活動(dòng)，尤其是內(nèi)幕交易及市場(chǎng)操縱。

發(fā)行審核提速

《意見》第三點(diǎn)是針對(duì)市場(chǎng)反映的審核進(jìn)度不透明問題，建立限時(shí)辦理和督辦制度，對(duì)各審核環(huán)節(jié)提出明確時(shí)限要求，在正常審核狀態(tài)下（因政策原因停發(fā)或調(diào)整的除外），從受理到召開反饋會(huì)不超過45天，從發(fā)行人落實(shí)完畢反饋意見到召開初審會(huì)不超過20天，從發(fā)出發(fā)審會(huì)告知函到召開發(fā)審會(huì)不超過10天。

對(duì)此，有媒體將其解讀為“IPO申報(bào)到上市最快75天”并引起廣泛關(guān)注。而申萬(wàn)宏源分析師林麗梅接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)稱“最快75天”系誤讀。

她認(rèn)為，首先、按照新規(guī)定，假設(shè)有兩輪反饋，從受理材料到發(fā)審會(huì)召開基本上要6個(gè)月，但是相較于之前，審核速度的確是提速了、周期縮短了，例如在2012年發(fā)行較為順暢的年份，基本上需要1年左右的時(shí)間。

申萬(wàn)宏源報(bào)告指出，在上述算法中，初審會(huì)到發(fā)審會(huì)通知函以及發(fā)批文，這兩段時(shí)間期限沒有給出，這對(duì)于調(diào)整二級(jí)市場(chǎng)的股票供給留下余地；最后不排除還有窗口指導(dǎo)的可能。

“以后整個(gè)（審核）時(shí)間確實(shí)會(huì)縮短，但不會(huì)是簡(jiǎn)單疊加那么簡(jiǎn)單?！鄙鲜鐾缎腥耸恳蚕颉睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者表示，比如證監(jiān)會(huì)方面出具反饋意見之后，上市公司回復(fù)要1個(gè)月到3個(gè)月。如果回復(fù)了仍不滿意，那么還需要再次回復(fù)。再如，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)過了有效期，企業(yè)需要補(bǔ)充更新，這個(gè)也需要時(shí)間，而且時(shí)間上是不可控的。

該投行人士認(rèn)為，《意見》中的這三個(gè)時(shí)間段，是證監(jiān)會(huì)內(nèi)部可以控制的時(shí)間，關(guān)鍵最耗時(shí)的是每個(gè)時(shí)間段之間的間隔。此外，按目前的流程，企業(yè)IPO申請(qǐng)通過發(fā)審會(huì)后，還需要獲得一個(gè)發(fā)行批文才會(huì)正式招股并上市。這個(gè)發(fā)行批文的節(jié)奏，會(huì)根據(jù)多個(gè)方面因素，比如二級(jí)市場(chǎng)的承接力等對(duì)新股發(fā)行節(jié)奏進(jìn)行控制。

規(guī)范、強(qiáng)化和細(xì)化

上述投行人士表示，《意見》中有些是新內(nèi)容，比如之前發(fā)行人可以預(yù)約審核人員，但沒明確到具體幾天內(nèi)見，此次意見予以了明確；有些則是在已有相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上的強(qiáng)化，如發(fā)行審核工作的回避情形，將在已有的公務(wù)回避要求基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化。

具體來看，意見第四條提出，對(duì)發(fā)行審核中遇到的復(fù)雜疑難和重大無先例問題，明確提請(qǐng)專題會(huì)議決策的程序要求，有效杜絕個(gè)人因素對(duì)問題定性和審核進(jìn)程的影響。第五條則針對(duì)部分發(fā)行人反映的見面難、溝通難問題，建立預(yù)約接待制度，及時(shí)滿足發(fā)行人正常業(yè)務(wù)溝通需求。對(duì)于當(dāng)事人按規(guī)定提出接待預(yù)約的，原則上應(yīng)當(dāng)在3個(gè)工作日內(nèi)安排見面。同時(shí)，嚴(yán)禁發(fā)行審核人員在發(fā)行審核期間與發(fā)行人及相關(guān)利害當(dāng)事人進(jìn)行任何正常工作溝通之外的私下接觸。

此外，第六條進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)審核過程管理，全面落實(shí)發(fā)行審核工作全程留痕制度；第七條則在已有公務(wù)回避要求基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化發(fā)行審核工作應(yīng)當(dāng)回避的具體情形，明確回避事項(xiàng)的操作流程，建立相應(yīng)的報(bào)告制度及監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，有效防止利益沖突。

同時(shí)，在監(jiān)督和問責(zé)方面，《意見》最后兩條專門作出強(qiáng)調(diào)。將對(duì)發(fā)審委員是否遵守回避制度、是否利用委員身份開展商業(yè)活動(dòng)、是否濫用表決權(quán)、表決理由是否正當(dāng)合理、表決意見是否與工作底稿一致等進(jìn)行監(jiān)督檢查。涉嫌違反工作紀(jì)律的，及時(shí)進(jìn)行處理。對(duì)違反審核工作紀(jì)律的人員，依規(guī)予以黨紀(jì)政紀(jì)處分，處理結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開，涉嫌違法犯罪的，堅(jiān)決移交有關(guān)部門處理，切實(shí)落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。

從上述各條細(xì)則來看，此次《意見》內(nèi)容突出的是規(guī)范、強(qiáng)化和細(xì)化。在制度建設(shè)上更加細(xì)致，就可以使將來的市場(chǎng)運(yùn)行更加合規(guī)合法。

注冊(cè)制改革正有序開展

“在新興加轉(zhuǎn)軌的市場(chǎng)環(huán)境下，發(fā)行審核的體制機(jī)制安排如何既能從源頭上提高上市公司質(zhì)量，防范欺詐上市風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范擬上市公司行為，提升上市公司治理水平，又能有效防范可能產(chǎn)生的尋租空間，切斷利益輸送的鏈條，遏制腐敗行為的發(fā)生，始終是發(fā)行制度改革需要關(guān)注的主要問題?！睆垥攒姺Q。

“實(shí)踐中產(chǎn)生的腐敗案例，教訓(xùn)十分深刻。從根本上解決好這一問題，必須正確處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系，加快推進(jìn)黨的十八屆三中全會(huì)確定的股票發(fā)行注冊(cè)制改革。”張曉軍稱，“這次出臺(tái)的意見，是我們對(duì)發(fā)行審核權(quán)力運(yùn)行過程中可能存在權(quán)力尋租和腐敗風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)和環(huán)節(jié)進(jìn)行全面梳理排查的基礎(chǔ)上，采取的有針對(duì)性的完善和改進(jìn)措施。”

董登新向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，核準(zhǔn)制的行政審批，其實(shí)質(zhì)是由監(jiān)管者代替投資者判斷、思考與決策，發(fā)行人、投資者及市場(chǎng)沒有話語(yǔ)權(quán)，證券中介及保薦人的法定責(zé)任也形同虛設(shè)，A股一級(jí)市場(chǎng)的行政化及過度管制，也構(gòu)成了A股“政策市”基礎(chǔ)。

“我的觀點(diǎn)是，注冊(cè)制改革也可以按照中國(guó)式改革試點(diǎn)的慣例做法，進(jìn)行先行先試，可考慮由國(guó)務(wù)院行政授權(quán)，再等新《證券法》通過后，就可以名正言順了。當(dāng)務(wù)之急就是制度準(zhǔn)備?！倍切卤硎尽?/p>

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，其實(shí)當(dāng)前我國(guó)的金融制度建設(shè)正在加速推進(jìn)，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)近期也多次提及“多層次的資本市場(chǎng)”.而新三板的分層制也在緊鑼密鼓的推進(jìn)中。

全國(guó)人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈11月19日在某論壇上建議，應(yīng)該在總結(jié)本次股市波動(dòng)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)《證券法》修訂。推出注冊(cè)制，完善股票發(fā)行各相關(guān)方責(zé)任，明確上市公司、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所各自的責(zé)任，以投資者人數(shù)的多少、投資者適當(dāng)性原則決定信息披露的要求，區(qū)分不同層次的市場(chǎng)。

談及注冊(cè)制改革進(jìn)度，張曉軍回應(yīng)稱，推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署，對(duì)于進(jìn)一步理順政府和市場(chǎng)關(guān)系，擴(kuò)大資本市場(chǎng)包容性和覆蓋面，提高直接融資比重，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)，具有重要意義。

目前，推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作有序開展。證監(jiān)會(huì)和證券交易所正在組織研究與注冊(cè)制相關(guān)的配套規(guī)章和規(guī)則。

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